最近,经常遇到我市农牧民由于在20世纪八十年代以来执行了“谁造谁有”林业政策而造林在这次集体林权制度改革中不能发放林权证进行上访和咨询的现象。为了正确理解和准确执行“谁造谁有”的林业政策,我们姑且在这里发表浅见,供林业同行和广大农牧民参考。 

　　“谁造谁有”是我国林业政策的基本内容,是解决林木所有权的政策,早在20世纪50年代就已经开始实施,目的是调动全社会植树造林的积极性,加快造林绿化进度。我国“谁造谁有”政策没有出台专门的文件,散见于国家和各级政府有关文件中,目前也尚未见到有关“谁造谁有”的司法解释。 

　　“谁造谁有”政策是《中华人民共和国森林法》的基本原则之一。《中华人民共和国森林法》第27条基本体现了“谁造谁有”的精神,可以说是“谁造谁有”政策的法律化、具体化。第27条规定:“国有企业事业单位、机关、团体、部队营造的林木,由营造单位经营并按照国家规定支配林木收益。集体所有制单位营造的林木,归该单位所有。农村居民在房前屋后、自留地、自留山种植的林木,归个人所有。城镇居民和职工在自有房屋的庭院内种植的林木,归个人所有。集体或者个人承包国家所有和集体所有的宜林荒山荒地造林的,承包后种植的林木归承包的集体或者个人所有;承包合同另有规定的,按照承包合同的规定执行”。 

　　“谁造谁有”政策不能仅从字面上来理解,实际情况相当复杂。属于义务植树的就不存在“谁造谁有”;属于飞播造林的林权通常是“林随地走”,林地所有权属谁,林木所有权就归谁所有。 

　　在2008年林改以前,我市集体和农牧民对于森林、林木和林地的权益和全国一样在“分与统”、 “放与收”之间几经调整,由于历次改革的历史局限性,导致林地的使用权不明晰,利益分配不合理,权责利不统一的问题,农牧民拥有的林地还未真正成为产权意义上的的经营主体。20世纪八十年代以来,全市广大农牧民积极响应国家号召,投身于美丽鄂尔多斯建设中,在经村集体同意后的荒山荒沙地植树造林,但由于没有签订任何造林合同,至今已管护成林。面对这种历史上形成的情况,如何执行“谁造谁有”的政策呢?我们建议采取以下三种办法加以解决,保障各方的合法权益,确保全市农村牧区的和谐稳定。第一种办法是在本次林改时保持林地稳定,本人愿意继续经营的,依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意后,应优先承包给原造林者,补签林地家庭承包合同,确定造林者向村集体交纳一定林地承包费,或者林木收益按比例分成,大头归造林者,按照程序发给林权证。第二种办法是将林地纳入林改范畴,村集体分配给谁,由谁与造林者签订林地承包经营权流转合同,既保障了村集体林地的使用权和原来造林者林木所有权的权益,又化解了林地纠纷。第三种办法是在村集体或者苏木乡镇组织出面协商不成时,当事人可依法通过诉讼程序解决。 

　　2009年以来,我市和全国一样开始推进集体林权制度改革,是以明晰林地使用权和林木所用权、放活经营权、落实处置权、保障收益权为主要内容的综合性改革。新一轮集体林权改革的核心是进一步明晰产权,也是此次集体林改区别于历次的不同与突破。在明晰产权中,必须维护和保持林地承包经营的长期性和稳定性,彻底为“谁造谁有”创造了良好条件,真正建立起“归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度”。