您当前的位置是:首页 > 直属单位 > 退耕还林工程管理中心 > 工程建设
 
鄂尔多斯市退耕还林工程建设“十一五”工作总结
发布时间:2011-05-26     来源:退耕办      作者:

实施退耕还林工程,是党中央和国务院站在民族生存和发展的战略高度,面向二十一世纪生态建设发展方向,着眼于全国经济和社会发展全局,为增加林草植被,再造秀美山川,维护国土生态安全,科学利用土地资源,实现人与自然和谐发展而作出的重大战略决策,是科学发展观的伟大体现。2000年以来,鄂尔多斯市全面启动实施了退耕还林工程。“十一五”计划期间,在市旗乡三级党委政府的直接领导下,各级林业部门精心组织,周密安排,强化管理,举全局之力组织开展了退耕还林工程建设,圆满完成了各项工程建设任务,取得了巨大成效,成为全国退耕还林工程建设的典型地区之一。2009年,国家林业局在陕西省吴起县召开退耕还林工程建设十周年总结表彰大会,鄂尔多斯市在大会上做了典型发言。 
   一、“十一五”计划期间工程建设任务完成情况 
   (一)退耕还林工程建设任务完成情况 
   “十一五”计划期间,自治区下达我市退耕还林工程建设任务67.5万亩,其中退耕地还林2.5万亩,荒山荒地造林40万亩,封山(沙)育林25万亩。截止2010年11月,全市实际完成退耕还林工程建设67.5万亩,其中完成退耕地还林2.5万亩,完成宜林荒山荒地造林40万亩,完成封山(沙)育林25万亩,分别占计划任务的100%。期间,国家投入工程建设资金106485万元。其中完成种苗及造林补助投资5055万元,占总投资的4.7%。完成粮食补助投资87850万元,占总投资的82.5%。完成生活补助投资13580万元,占总投资的12.8%。 
2000年—2010年,自治区累计下达我市退耕还林工程建设任务543.7万亩,其中退耕地还林135.8万亩,宜林荒山荒地造林377.9万亩,封山(沙)育林30万亩。全市累计完成投资205111万元。其中,完成种苗及造林补助费投资28865万元,占总投资的14.1%。完成粮食补助投资153314万元,占总投资的74.7%。完成生活补助投资22932万元,占总投资的11.2%。工程涉及全市8个旗区的49个乡苏木镇,惠及11.3万农牧户,41.2万农牧民,约占全市农牧业户籍总人口的44.1%。 
   (二)巩固退耕还林成果项目建设任务完成情况 
2007年,国务院下发了关于进一步完善退耕还林政策的通知,确定启动实施巩固退耕还林成果项目。2008年,我市在退耕户普查的基础上,编制完成了2008—2015年巩固退耕还林成果项目专题规划。规划涉及全市8 个旗区的49个乡苏木镇,546个行政村、国有林场,107523户农牧户,381566人。规划总投资150102万元,其中国家专项投资76048万元,年均9506万元,占专项规划总投资的51%。地方配套及农牧民自筹74054万元,占专项规划总投资的49%。其中,规划基本农田建设46698亩,总投资3101万元,国家专项投资1868万元,占总投资的60.2%。规划农村能源建设户21627户,总投资3957万元,国家专项投资2097万元,占总投资的52.99%。规划生态移民11688户,39874人,总投资72046万元,国家专项投资19937万元,占总投资的27.67%。规划农牧民培训83297人,总投资10614万元,国家专项投资4447万元,占总投资的41.9%。规划后续产业建设总投资51560万元,国家专项投资41302万元,占总投资的80.1%。规划补植补造127.9万亩,总投资8823万元,国家专项投资6397万元,占总投资的72.5%。 
巩固退耕还林成果项目启动以来,在市发改委和市林业局的统一组织协调下,各旗区林业局全面组织开展了后续产业基地、补植补造、灌木平茬利用、平茬机械购置等涉林项目建设。2008—2010年,完成补植补造87.7万亩,完成投资4390.9万元。全市累计完成后续产业山杏、文冠果、枸杞等生态经济林基地建设19.9万亩,完成灌木平茬24.4万亩,购置平茬机具933台套,建设乡镇服务站10处,建设房屋9308平方米,完成投资10845.1万元。 
   二、退耕还林工程建设采取的主要措施及取得的成效 
   过去10年来,特别是“十一五”计划期间,全市退耕还林工程建设紧紧围绕市委市政府关于发展农村牧区经济的一系列方针政策,紧密结合各地区自然气候特点和农牧业生产基本条件,认真贯彻执行国家、自治区退耕还林各项方针政策,在工程布局、树种选择、治理模式筛选推广、推进农牧业产业结构调整等多方面积极探索,大胆创新,促进了全市生态环境保护建设进程,工程项目区特别是生态脆弱、农牧业生产基础设施落后、农牧民生活极端贫困地区的土地利用结构和农牧业生产方式发生了明显变化,农牧业产业结构得到有效调整,农牧民收入快速增长,呈现出“环境与经济可持续发展”的双赢局面,充分体现了“以人为本”和“环境友好型”的科学发展观的内涵。 
   (一)以生态脆弱区为重点,集中退耕,农牧业产业结构得到了有效调整。2000年以来,特别是“十一五“计划期间,鄂尔多斯市根据地区实际,先后制定实施了“建设绿色大市、畜牧业强市”、“收缩转移、集中发展”、“禁牧休牧”和“三区发展规划”(禁止开发区、限制开发区、优化发展区)等战略举措。退耕还林工程建设紧紧围绕这些重大举措,把工程建设的重点安排到了严重水土流失和风蚀沙化区,全面促进了工程项目区土地利用结构、农牧业产业结构和人口布局调整,着力转变以广种薄收为特点的传统旱作农牧业生产方式和以超载低效为特点的原始散放畜牧业生产方式,走出了一条生态恢复、生产发展、生活改善的崭新农村牧区发展之路。2000—2009年,全市完成退耕地还林任务135.8万亩,其中生态脆弱的禁止开发区和限制开发区完成退耕地还林126.6万亩,占计划任务的93.2%。以黄河沿岸和无定河沿岸为主的优化开发区完成退耕地还林任务9.2万亩,占计划任务的6.8%。2000年退耕还林工程实施前全市耕地总面积达713万亩,其中旱作耕地达420万亩,占总耕地面积的58.9%,水浇地面积293万亩,占总耕地面积的41.1%。2009年全市总耕地面积下降到了635万亩,较退耕前减少了11%。其中旱作耕地下降到了259万亩,占总耕地面积的40.8%,较退耕前减少了38.3%。水浇地面积达到376万亩,占总耕地面积的59.2%,较退耕前增加了28.3%。2000年全市退耕前农牧业从业人口93万人,2009年下降到了40万人,减少了56.9%。2000年全市牧区、半农半牧区畜牧业生产均以散养为主的草原畜牧业为主,2009年全市禁牧总面积达3518万亩,占全市草原总面积的40%。有重点地实施退耕还林,有计划地调整农村牧区土地利用模式,调整农牧业产业结构,全市农村牧区宏观经济形势也发生了显著变化。2000—2010年全市退耕还林政策性补助总额达到176246万元,退耕户户均收入15978元,人均收入4277元。在耕地减少78万亩,一产从业人员减少40万人的情况下,全市粮食产量由2000年的13亿斤增加到27亿斤,增长了107.7%。在禁牧总面积达3518万亩的情况下,全市牲畜总头数由退耕前的615万头只增加到了1351万头只,增加了119.7%。全市农牧民人均纯收入由2000年的2453元增加到了6123元,增长了149.6%。 
   (二)以灌木为主要造林树种,把工程建设与林沙产业发展结合起来,农牧民林沙产业收入大幅度增加,生态状况明显好转。截至2010年,全市退耕还林工程灌木造林总面积达到了467.58万亩,占工程造林总面积的86%。在灌木造林中,柠条造林总面积达到270.72万亩,占工程造林总面积的57.9%。沙柳造林总面积达到60.79万亩,占工程造林总面积的13%。杨柴造林总面积达到81.36万亩,占工程造林总面积的17.4%,沙棘造林总面积达到31.33万亩,占工程造林总面积的6.7%。山杏、油松混交造林总面积达到23.38万亩,占工程造林总面积的5%。退耕还林工程,有力地促进了林沙产业基地建设和林沙产业发展。到2009年底,全市林沙产业基地总面积达到了2464.38万亩。其中,沙柳人造板工业原料林基地总面积达到607.6万亩,柠条饲料林基地总面积达到1038.5万亩,杨柴饲料林基地总面积达到424.9万亩,沙棘饮品保健品原料林基地总面积达到49.6万亩,山杏仁用杏基地总面积达到13.6万亩。全市以人造板、造纸、饮品保健品为主的林产工业总产值达到29亿元,农牧民来自于林业的年收入人均达到1994元。因地制宜,大力发展灌木造林,助推全市林沙产业快速崛起。工程建设新增乔灌木林地543.7万亩,可使全市森林覆被率增加4个百分点。同期全市森林覆盖率由12.16%提高到了22.21%,提高了10多个百分点;植被覆盖度由20—40%提高到70%以上,地区生态环境状况走出了治理-破坏-再治理-再破坏的困绕,迎来了整体遏制,局部好转,大为改观的可喜局面。 
   (三)以“窄林带宽草带”为基本模式,着力培植退耕户后续养殖产业,提高退耕地效益。鄂尔多斯市的退耕任务集中安排到了水土流失严重和风蚀沙化严重的的半农半牧区,本地区是全市生态极端脆弱,农牧业基础设施落后,农牧业人口相对较多,农牧民生活最贫困的地区。该地区农牧业产业呈现出典型的传统旱作农业和传统畜牧业二元互补结构,人均耕地面积大,一般达10亩以上,人均草原面积小,一般在50—200亩之间。旱作农业主要解决人口吃粮和牲畜饲草料问题,养猪养羊除自用外,多数到市场上出售,农牧民的主要收入来源于此,并为旱作农业提供大量农肥。基于本地区旱作耕地面积大,农牧民具有传统的养殖习惯和技能,鄂尔多斯市在退耕还林工程建设中普遍推广了“两行一带”或“一行一带”带间种植优质牧草的治理模式,旨在扩大农牧民饲草料生产,增加饲草料产量,扩大养殖规模,提高退耕地效益。“两行一带,带间种草”模式,即以两行造林为一带,株行距一般为1×2米,林带间距一般为6-8米,在林带间种植优质牧草。“一行一带,带间种草”模式,即以一行造林为一带,株距1-1.5米,带(行)距一般为4-5米,在林带间种植优质牧草。“窄林带宽草带”治理模式,林带发挥生态防护功能,带间种草可在短期内使林下植被盖度大幅提高,有效减少了地表风蚀和水土流失,生态效益十分显著,同时为退耕户提供了大量的饲草料,可在1-2年内迅速扩大退耕户的养殖规模。据测算,林带间种草亩产草量一般在500-1000公斤,平均2亩退耕地可养1只羊,人均退耕4亩,可增养2只羊,人均年增收200元。2000-2010年,全市退耕还林带间种草总面积达135万亩,成为全市推广舍饲畜牧业的主要饲草生产基地。 
   (四)以强化管理为根本,结合地区特点,全面贯彻落实退耕还林各项方针政策,提升工程质量。 
退耕还林工程实施以来,全市各旗区围绕“任务到户,个体承包”,采取了一系列组织管理措施,强化管理,提高工程建设质量。一是坚持任务到户,把任务具体落实到山头地块,与退耕户签订退耕还林合同,实行合同制管理。土地经营权尚未承包到户的,不安排工程任务。二是健全机构,加强领导。市旗两级人民政府均成立退耕还林工程建设领导小组,在林业部门下设办公室,具体组织实施退耕还林。三是全面推广了工程建设技术承包责任制和系列抗旱造林技术措施。实行领导包片,工程技术人员包村,把工程建设任务完成情况与年终考核、工程技术人员职称评聘、技术承包费发放挂起钩来,极大地提高了包片人员的工作积极性和工作责任心。四是坚持初审复审制,不断提高工程作业设计的可操作性。工程作业设计由具有乙级资质的单位设计,设计完成后提交工程管理单位初审修改,再提交专家评审委员会审查批复。五是全面推行“四不造林、三不验收”。“四不造林”即不设计不造林,不整地不造林,种苗不达标不造林,苗木不保湿不造林。“三不验收”即土地经营权不到户不验收,林地不抚育不验收,林带间不种草不验收。六是严格旗区自查验收,严格兑现政策性补助。把工程项目区禁牧管护、抚育管理和林木成活率一道列为验收的主要内容严格验收。凡经旗区自查验收不合格的农户,严格按照退耕还林合同约定,扣发政策性补助,限期补植,补植合格后予以补发。七是坚持公示制度。任务安排、检查验收结果、政策性补助发放等,以村为单位公示,强化农牧民监督。严格管理,全面提升了退耕还林工程总量质量。2008—2010年,国家林业局对我市2000—2002年的退耕地还林项目进行了阶段性验收。2000—2002年,全市退耕地还林64万亩,验收核实64万亩,面积核实率100%。经验收合格面积达63.87738万亩,面积合格率达99.81%。 
   三、当前退耕还林工程建设中存在的主要问题 
   鄂尔多斯市退耕还林工程建设取得了巨大成效,但同时也应该看到,随着国家多年大幅度紧缩工程建设任务,第一轮政策性补助到期及工作重点由大面积组织开展工程建设转向巩固现有成果上来等因素的影响,实际工作中确实也出现了一些问题。 
   一是一些地方领导和一部分群众对国家退耕还林政策能否长期坚持产生了动摇,甚至引起了思想上的混乱,工程建设的随意性、盲目性增大了,农牧民的责任心降低了。 
   二是随着地方经济发展步伐不断加快,农村牧区实有人口大幅度减少,有一大批退耕还林户离开农村走向城市,从事了二、三产业,他们所承包的工程造林的管护、抚育出现了问题,造林成活率、保存合格率远低于其它农牧户。 
   三是随着禁牧休牧工作的不断深入和面积的不断扩大,一方面一些饲草料基地建设没有跟上的农牧户,因饲草料短缺,特别是冬春枯草季节,在项目区偷牧,不仅造林株数保存率下降,同时也严重影响了林分质量,这已成为当前影响全市工程造林质量的主要原因之一。另一方面,鄂尔多斯市在退耕还林带间累计种植优质牧草135万亩,为全面退耕禁牧休牧,发展舍饲养殖提供了大量的饲草。但项目区约有90%的种草面积超过了5年,牧草长势普遍衰弱,2003年以前种植的牧草已基本枯死,客观上也减少了退耕户的饲草料供给,影响了养殖业的发展。 
   四是灌木平茬利用率不高。从区域上看,一般交通条件好的地区灌木平茬利用率普遍较高,交通条件差的地区平茬利用率普遍较低。从树种上看,沙柳平茬利用率相对较高,而杨柴、柠条的平茬利用率相对较低。从平茬作业方式上看,目前仍以人工平茬为主,劳动强度大,平茬收益低,机械化平茬作业仍处在试验起步阶段。 
五是林沙产业还没有成为农牧民发展后续产业的主导产业,多数地区的后续产业仍以种草养殖和转移劳动力为主,解决退耕农牧户长远生计问题的长效机制尚未建立。 
   四、“十二五”计划期间工作要点 
   “十二五”计划期间,全市退耕还林工程建设要根据国家把工程建设的重点由大面积造林转移到巩固退耕还林成果上来的决策,抓住机遇,在尽量争取新的造林任务的同时,采取切实有效措施,全面实施好巩固退耕还林成果项目,进一步提高造林保存率,巩固工程项目建设成果,维护好农牧民既得利益。 
   第一,要抓住机遇,进一步扩大工程造林面积。“十二五”计划期间,全市计划完成退耕还林工程建设任务300万亩,其中退耕地还林100万亩,荒山荒地造林150万亩,封山(沙)育林50万亩。 
第二,要结合地区实际,安排落实巩固退耕还林成果项目,切实解决好生态脆弱地区困难农牧民的生计问题。巩固退耕还林成果项目,涉及基本农田建设、生态移民、农村能源、后续产业、农牧民技能培训、补植补造等六个方面。要紧密结合地区实际,选好项目,抓好项目,力争投资效益最大化。要把巩固成果项目同当前各级政府的惠农政策、惠农资金、惠农项目结合起来,争取建一个成一个,个个项目取得实效。要相对集中实施项目,项目向困难地区、困难农牧民倾斜。巩固退耕还林成果的核心是确保工程项目区现有林地尽早成林,尽快发挥效益,林地没有了,什么都无从谈起。各级林业部门要切实抓好补植补造、产业基地等涉林项目建设,确保阶段性验收达标。 
   第三,要全力抓好阶段性验收工作,确保计划投资如数到位,维护农牧民的既得利益。阶段性验收结果是国家核拨完善退耕还林政策补助和巩固退耕还林成果项目投资的唯一依据。2011—2015年,按已确定的投资项目和投资计划算,全市退耕还林政策性补助和巩固退耕还林成果项目总投资仍达11.1636万元。各级林业部门一定要站在促进农林牧区经济发展、维护社会稳定和维护广大退耕户既得利益的战略高度,抓好阶段性验收工作。为此,一是抓好旗区自查验收。二是根据自查验收结果及时开展补植补造。三是要根据阶段性验收办法,提前做好各项准备工作。 
   第四,抓好征占用退耕还林工程项目造林变更实施工作。要根据“退耕还林工程项目造林不减”的原则,把好征占用变更实施关。凡经国家有关部门批准立项投资建设,确需征占用退耕工程造林的项目,要按照现有规定,及时办理变更实施手续,允许征占,及时变更,如数实施。 
   第五,要坚决贯彻工程项目区禁牧的有关规定,抓好项目区禁牧管护和抚育管理。要把项目区禁牧和抚育列为旗区自查验收的主要指标之一,严格把关验收,严格兑现政策。 
   第六,要抓住市林业局建立数字化林业的有利时机,抓好集面积、树种、小班信息、工程总体布局等查询为一体的退耕还林地理信息系统平台,强化工程数字化管理。