您当前的位置是:首页 > 直属单位 > 退耕还林工程管理中心 > 建设成效
 
十年退耕 十年巨变
发布时间:2011-06-30     来源:退耕办      作者:

 一、基本情况 
  鄂尔多斯市位于内蒙古自治区西南部,地处黄河中上游鄂尔多斯高原腹地,属干旱、半干旱地带,东、南、西分别与晋、陕、宁接壤,西、北、东三面环绕黄河,是黄河中上游严重水土流失区和风蚀沙化区。境内主要有以毛乌素沙地、库布齐沙漠为主的风沙区,以丘陵沟壑为主的水土流失区,以波状高原为主的干旱硬梁区,以黄河、无定河沿岸为主的冲积平原区等四大地貌类型区域。全市8.68万平方公里的国土面积,风水蚀总面积达7.1万平方公里,占全市国土总面积的81.6%。东部以水蚀为主,西部以风蚀为主,中部风水蚀并重,全年侵蚀总量达1.9亿吨,其中向黄河输入泥沙1.6亿吨,占黄河中上游地区入黄泥沙总量的十分之一。干旱少雨,风大沙多,植被稀疏,水土流失严重,灾害性天气活动频繁,是我市显著的自然环境问题,也是制约农牧业经济发展的主要因素。历史上鄂尔多斯地区曾经是一个山清水秀,水草丰美,“风吹草低见牛羊”的好地方,由于历代战乱、大面积垦荒及近代不合理的农牧业生产方式的破坏,到上世纪中后期,鄂尔多斯地区的植被盖度下降到了不足20-40%,丘陵山区沟壑纵横,水土流失不断加剧,沙区黄沙滚滚,沙进人退,波状高原赤地千里,饥畜“荒”不择食,地区整体经济发展受困于生态问题。新世纪之初退耕还林、退牧还草启动,切中了解决地区生态问题的要害,受到了各级党委政府的高度重视,受到了百万各族人民的热烈响应。鄂尔多斯地区历史上规模最大、参与人数最多的一场生态建设就此拉开了帷幕。 
  二、退耕还林工程建设进展情况 
  实施退耕还林工程是党中央和国务院站在民族生存和发展的战略高度,面向21世纪生态建设发展方向,着眼于中国经济和社会可持续发展大局,为增加林草植被,再造秀美山川,维护国家生态安全,科学利用土地资源,实现人与自然和谐发展作出的重大战略决策,是科学发展观的伟大体现。鄂尔多斯市于2000年开始启动实施退耕还林工程,至今已达10年之久,工程建设启动以来,在市旗乡三级党委政府的直接领导下,各级林业部门举全局之力组织开展了退耕还林工程建设,圆满完成了各项工程建设任务。截至2008年底,全市累计完成工程建设520.7万亩,占计划任务的100%。其中,完成退耕地还林135.8万亩,占计划任务的100%;完成荒山荒地造林366.9万亩,占计划任务的100%;完成封山育林18万亩,占计划任务的100%。累计完成投资175141万元,其中完成种苗造林补助投资26545万元,粮食补助投资121590万元,生活补助投资17500万元,巩固退耕还林成果专项投资9506万元。工程涉及全市8个旗区的49个乡苏木镇,惠及11.03万农牧户,41.2万多人,约占全市农牧业总人口的44.1%。 
  三、退耕还林工程建设取得了巨大成效 
  过去10年,鄂尔多斯市退耕还林工程建设紧紧围绕市委和政府关于发展农村牧区经济的一系列方针政策,紧密结合各地区自然气候特点,认真贯彻落实国家、自治区退耕还林各项方针政策,在工程布局、树种选择、治理模式筛选推广、农牧业产业结构调整等多方面大胆创新,不仅使全市的生态环境得到明显改善,而且使工程项目区特别是生态脆弱、农牧业生产基础设施落后、农牧民生活极端贫困地区的土地利用模式和农牧业生产方式发生了明显变化,农牧业产业结构得到有效调整,农牧民收入快速增长,呈现出“环境与经济可持续发展”的双赢局面,充分体现了“以人为本”和“环境友好型”的科学发展观的内涵。其成效集中体现在以下几个方面。 
  (一)以生态脆弱区为重点,集中退耕,农牧业产业结构得到了有效调整。2000年以来,鄂尔多斯市根据地区实际,把工程建设重点安排到了严重水土流失和风蚀沙化区,并先后制定实施了“建设绿色大市、畜牧业强市”、“收缩转移、集中发展”、“禁牧休牧”和“三区发展规划”(禁止开发区、限制开发区、优化发展区)等战略举措,积极调整工程项目区土地利用结构、农牧业产业结构和人口布局,着力转变以广种薄收为特点的传统旱作农牧业生产方式和以超载低效为特点的原始散放畜牧业生产方式,走出了一条生态恢复、生产发展、生活改善的崭新农村牧区发展之路。2000—2008年,全市完成退耕地还林任务135.8万亩,其中生态脆弱的禁止开发区和限制开发区完成退耕地还林126.6万亩,占计划任务的93.2%。以黄河沿岸和无定河沿岸为主的优化开发区完成退耕地还林任务9.2万亩,占计划任务的6.8%。2000年退耕还林工程实施前全市耕地总面积达713万亩,其中旱作耕地达420万亩,占总耕地面积的58.9%,水浇地面积293万亩,占总耕地面积的41.1%。2008年全市总耕地面积下降到了635万亩,较退耕前减少了11%。其中旱作耕地下降到了259万亩,占总耕地面积的40.8%,较退耕前减少了38.3%。水浇地面积达到376万亩,占总耕地面积的59.2%,较退耕前增加了28.3%。2000年全市粮食经饲比例为41︰34︰25,2007年调整到17︰13︰70。2000年全市退耕前农牧业从业人口93万人,2008年下降到了50万人,减少了46.2%。2000年全市牧区、半农半牧区畜牧业生产均以散养为主的草原畜牧业为主,2008年全市禁牧总面积达3518万亩,占全市草原总面积的40%,500万头牲畜实现了舍饲。2007年以来,全市开始全面实施“三区”发展规划,完成生态自然恢复区人口整体退出7571平方公里,搬迁转移农牧民23945人。有重点地实施退耕还林,有计划地调整农村牧区土地利用模式,调整农牧业产业结构,全市农村牧区宏观经济形势也发生了显著变化。2000—2008年全市退耕还林政策性补助总额达到139090万元,退耕户户均收入12610元,人均收入3376元。在耕地减少78万亩,一产从业人员减少40万人的情况下,全市粮食产量由2000年的13亿斤增加到27亿斤,增长了107.7%。在禁牧总面积达3518万亩的情况下,全市牲畜总头数由退耕前的615万头只增加到了1351万头只,增加了119.7%。全市农牧民人均纯收入由2000年的2453元增加到了6123元,增长了149.6%。2000年全市农牧业生产总值16.85亿元,2008年达到了97.6亿元,增长了479%。2000年全市地区生产总值150.09亿元,2008年达到了1603亿元,增长了968%。 
  (二)以灌木为主要造林树种,把工程建设与林沙产业发展结合起来,农牧民林沙产业收入大幅度增加,生态状况明显好转。截至2008年,全市退耕还林工程灌木造林总面积达到了447.8万亩,占工程造林总面积的86%。在灌木造林中,柠条造林总面积达到259.2万亩,占工程造林总面积的57.9%。沙柳造林总面积达到58.3万亩,占工程造林总面积的13%。杨柴造林总面积达到77.82万亩,占工程造林总面积的17.4%,沙棘造林总面积达到30.1万亩,占工程造林总面积的6.7%。山杏、油松混交造林总面积达到22.38万亩,占工程造林总面积的5%。退耕还林工程,有力地促进了林沙产业基地建设和林沙产业发展。到2008年底,全市林沙产业基地总面积达到了2390万亩。其中,沙柳人造板工业原料林基地总面积达到597.1万亩,柠条饲料林基地总面积达到1020.2万亩,杨柴饲料林基地总面积达到392.5万亩,沙棘饮品保健品原料林基地总面积达到48.66万亩,山杏仁用杏基地总面积达到13.02万亩。全市以人造板、造纸、饮品保健品为主的林产工业总产值达到24.5亿元,农牧民来自于林业的年收入人均达到1900元。因地制宜,大力发展灌木造林,不仅助推全市林沙产业快速崛起,而且大大提高了工程造林质量和生态防护效益。经国家和自治区核查,全市工程造林面积核实率达到100%,退耕地还林面积合格率达到99%以上,宜林荒山荒地造林面积合格率达到85%以上。工程建设新增乔灌木林地520.7万亩,可使全市森林覆被率提高4个百分点。同期全市森林覆盖率由12.16%提高到了21.56%,提高了9.4个百分点;植被覆盖度由20—40%提高到70%以上,地区生态环境状况走出了治理-破坏-再治理-再破坏的困绕,迎来了整体遏制,局部好转,大为改观的可喜局面。鄂尔多斯生态现象与鄂尔多斯经济现象一道受到了区内外、国内外媒体高度关注。 
  (三)以“窄林带宽草带”为基本模式,着力培植退耕户后续养殖产业,提高退耕地效益。鄂尔多斯市的退耕任务集中安排到了水土流失严重和风蚀沙化严重的的半农半牧区,本地区是全市生态极端脆弱,农牧业基础设施落后,农牧业人口相对较多,农牧民生活最贫困的地区。该地区农牧业产业呈现出典型的传统旱作农业和传统畜牧业二元互补结构,人均耕地面积大,一般达10亩以上,人均草原面积小,一般在50—200亩之间。旱作农业主要解决人口吃粮和牲畜饲草料问题,养猪养羊除自用外,多数到市场上出售,农牧民的主要收入来源于此,并为旱作农业提供大量农肥。基于本地区旱作耕地面积大,农牧民具有传统的养殖习惯和技能,鄂尔多斯市在退耕还林工程建设中普遍推广了“两行一带”或“一行一带”带间种植优质牧草的治理模式,旨在扩大农牧民饲草料生产,增加饲草料产量,扩大养殖规模,提高退耕地效益。“两行一带,带间种草”模式,即以两行造林为一带,株行距一般为1×2米,林带间距一般为6-8米,在林带间种植优质牧草。“一行一带,带间种草”模式,即以一行造林为一带,株距1-1.5米,带(行)距一般为4-5米,在林带间种植优质牧草。“窄林带宽草带”治理模式,林带发挥生态防护功能,带间种草可在短期内使林下植被盖度大幅提高,有效减少了地表风蚀和水土流失,生态效益十分显著,同时为退耕户提供了大量的饲草料,可在1-2年内迅速扩大退耕户的养殖规模。据测算,林带间种草亩产草量一般在500-1000公斤,平均2亩退耕地可养1只羊,人均退耕4亩,可增养2只羊,人均年增收200元。2000-2008年,全市退耕还林带间种草总面积达135万亩,成为全市推广舍饲畜牧业的主要饲草生产基地。 
  四、主要经验和做法 
  退耕还林工程实施以来,全市各旗区围绕“任务到户,个体承包”,采取了一系列组织管理措施,强化管理,提高工程建设质量。一是坚持任务到户,把任务具体落实到山头地块,与退耕户签订退耕还林合同,实行合同制管理。土地经营权尚未承包到户的,不安排工程任务。二是健全机构,加强领导。市旗两级人民政府均成立退耕还林工程建设领导小组,在林业部门下设办公室,具体组织实施退耕还林。三是全面推广了工程建设技术承包责任制和系列抗旱造林技术措施。实行领导包片,工程技术人员包村,把工程建设任务完成情况与年终考核、工程技术人员职称评聘、技术承包费发放挂起钩来,极大地提高了包片人员的工作积极性和工作责任心。四是坚持初审复审制,不断提高工程作业设计的可操作性。工程作业设计由具有乙级资质的单位设计,设计完成后提交工程管理单位初审修改,再提交专家评审委员会审查批复。五是全面推行“四不造林、三不验收”。“四不造林”即不设计不造林,不整地不造林,种苗不达标不造林,苗木不保湿不造林。“三不验收”即土地经营权不到户不验收,林地不抚育不验收,林带间不种草不验收。六是严格旗区自查验收,严格兑现政策性补助。凡经旗区自查验收不合格的农户,严格按照退耕还林合同约定,扣发政策性补助,限期补植,补植合格后予以补发。七是坚持公示制度。任务安排、检查验收结果、政策性补助发放等,以村为单位公示,强化农牧民监督。 
退耕还林取得如此巨大成效,其经验值得其它生态建设项目借鉴。一是生态建设必须和农牧民的切身利益结合起来,调动农牧民的积极性。二是生态建设必须推行合同制管理,坚持把任务承包到户,明晰产权,提高农牧民的责任性。三是生态建设必须有强有力的组织保障和明确严格的政策规范,确保工程建设成效。四是生态建设必须和相关产业及政策协调互动,相互促进,推动后续产业发展。 
  五、当前退耕还林工程建设中存在的主要问题 
  鄂尔多斯市退耕还林工程建设取得了巨大成效,但同时也应该看到,随着国家多年大幅度紧缩工程建设任务,第一轮政策性补助到期及工作重点由大面积组织开展工程建设转向巩固现有成果上来等因素的影响,实际工作中确实也出现了一些问题。 
  一是一些地方领导和一部分群众对国家退耕还林政策能否长期坚持产生了动摇,甚至引起了思想上的混乱,工程建设的随意性、盲目性增大了,农牧民的责任心降低了。 
  二是随着地方经济发展步伐不断加快,农村牧区实有人口大幅度减少,有一大批退耕还林户离开农村走向城市,从事了二、三产业,他们所承包的工程造林的管护、抚育出现了问题,造林成活率、保存合格率远低于其它农牧户。 
  三是随着禁牧休牧工作的不断深入和面积的不断扩大,一方面一些饲草料基地建设没有跟上的农牧户,因饲草料短缺,特别是冬春枯草季节,在项目区偷牧,不仅造林株数保存率下降,同时也严重影响了林分质量,这已成为当前影响全市工程造林质量的主要原因之一。另一方面,鄂尔多斯市在退耕还林带间累计种植优质牧草135万亩,为全面退耕禁牧休牧,发展舍饲养殖提供了大量的饲草。但项目区约有90%的种草面积超过了5年,牧草长势普遍衰弱,2003年以前种植的牧草已基本枯死,客观上也减少了退耕户的饲草料供给,影响了养殖业的发展。 
  四是灌木平茬利用率不高。从区域上看,一般交通条件好的地区灌木平茬利用率普遍较高,交通条件差的地区平茬利用率普遍较低。从树种上看,沙柳平茬利用率相对较高,而杨柴、柠条的平茬利用率相对较低。从平茬作业方式上看,目前仍以人工平茬为主,劳动强度大,平茬收益低,机械化平茬作业仍处在试验起步阶段。 
  五是林沙产业还没有成为农牧民发展后续产业的主导产业,多数地区的后续产业仍以种草养殖和转移劳动力为主,解决退耕农牧户长远生计问题的长效机制尚未建立。 
  六、对策与建议 
  从目前鄂尔多斯市社会经济发展情况看,解决好退耕还林工程建设成果巩固问题,实际上是解决“三农”问题,特别是解决好自然生态条件极端脆弱、农牧业基础设施极端落后地区农牧民生产与生活的出路问题。所以,实施巩固退耕还林成果基金项目,要立足于鄂尔多斯市的地区实际,紧紧围绕市委市政府提出的“转移收缩、集中发展”战略和“三区”发展规划等一系列方针政策组织实施。 
  第一,全面组织开展退耕户普查和工程造林旗区自查验收工作,以普查和自查验收结果为依据,科学合理地确定工程建设布局。2007年底,鄂尔多斯市林业局根据《国务院关于完善退耕还林政策的通知》和国家林业局有关领导在湖北全国退耕还林现场会上的讲话精神,决定以旗区为单位全面组织开展退耕农户普查和工程造林旗区自查验收工作,并就此做出了具体安排。退耕农户普查主要包括农户所在地区“三区”规划区位、现居住地、人口及劳动力构成、耕地面积、主导产业及主要经济收入来源等有关内容。工程造林自查验收主要核实退耕还林工程造林面积、保存面积和未保存原因。 
  第二,要科学编制巩固退耕还林成果专题规划,突出工程重点建设内容。根据鄂尔多斯市地区特点,我们认为影响退耕还林成果巩固主要原因不是农牧民没地种,没柴烧,而是相当一部分地区不适宜发展农牧业经济,不适宜人居,项目区管护困难,偷牧现象时有发生,灌木平茬更新跟不上,资源利用率低,林沙产业发展滞后,主导产业不明确。因此,应将生态移民、培植后续产业和补植补造列为规划的重点内容。2008年,鄂尔多斯市在退耕户普查的基础上编制完成了巩固退耕还林成果专题规划。规划涉及全市8个旗区的49个苏木乡镇,546个行政村、国营林场,107523户农牧户,381566人,总投资达150102万元。其中国家专项投资76048万元,年均投入9506万元,占专项规划总投资的51%;地方财政配套及受益农牧民自筹、投工投劳投资74054万元,占专项规划总投资的49%。规划基本农田建设46698亩,总投资3101万元,其中国家专项投资1868万元,地方配套及受益农牧民自筹、投工投劳1233万元;规划农村能源建设涉及21627户农牧民,总投资3957万元,其中国家专项投资2097万元,地方配套及受益农牧民自筹、投工投劳1860万元;规划生态移民11688户农牧民,39874人,总投资72046万元,地方配套及受益农牧民自筹、投工投劳10258万元;专题规划农牧民培训83297人,总投资10614万元,其中国家专项投资4447万元,地方配套及受益农牧民自筹、投工投劳6167万元;专题规划补植补造1279372亩,总投资8823万元,其中国家专项投资6397万元,地方配套及受益农牧民自筹、投工投劳2426万元。 
  第三,要依托“三区”发展规划的实施,进一步加大工程项目区生态移民力度。“十五”以来,鄂尔多斯市经济迅猛发展,工业经济持续高位运行,城镇化加速推进,农牧业产业化经营初见成效,形成了以农业经济为基础,工业经济为支柱,工业化、城镇化和农牧业产业化“三化”互动、良性发展的国民经济新体系。为了进一步加大“工业反哺农业,城市支持农村牧区”的力度,实施“收缩转移,集中发展”战略,加快农村牧区人口和劳动力转移,调整农村牧区人口布局、产业布局、生态建设布局,推进传统农牧业向现代农牧业、绿色农牧业、高效农牧业转型。2007年市委、市政府开始制定实施“三区发展规划”,规划“限制开发区”和“禁止开发区”总面积7.63平方公里,约占全市总面积的87.9%。这一区域也正好是我市退耕还林实施的主要区域,93.2%的退耕地分布在这一区域内。到2010年,两区域规划移民26.2万人,人口由目前43.2万人减少到20万人。到2020年,两区域规划移民15万人,限制开发区常住人口减少到5万人,禁止开发区全部迁出,4.44万平方公里国土实现生态封禁休复。“三区发展规划”实施后,全市85%以上的退耕农牧民将移入城市二、三产业和“优化发展区”,退耕农牧户的长远生计问题和成果巩固问题可望得到根本解决。 
  第四,要以培育后续产业为重点,进一步提高灌木平茬抚育和资源利用率,全面更新林带间优质牧草种植,大力发展林沙产业和舍饲养殖业,增加农牧民收入。一是对灌木平茬予以直接补助,平茬1亩补助20-30元,以提高退耕农户平茬积极性。二是在退耕还林工程项目区灌木资源集中的地区,以一个或几个乡镇为单位,组建机械化平茬服务队,实行公司化经营,社会化服务,在成果巩固专项基金中给予适当补贴。在灌木平茬抚育上我们没有别的选择,一方面是因受交通条件差、劳动力不足等影响,项目区有大批灌木急需平茬抚育更新,有的甚至出现了长势衰退死亡现象,成果难以巩固。另一方面是大量灌木资源得不到合理利用,既影响了林产工业的发展,也影响了农牧民增收。适当利用专项基金,补贴平茬抚育和平茬机械购置,不仅可以提高灌木资源利用率,促进林沙产业发展,增加退耕农户收入,更重要的是可以使已到期的灌木造林能得到及时平茬抚育,巩固工程建设成果。三是进一步采取措施,加大招商引资力度,扶持林沙产业基地和龙头企业建设,把林沙产业建设成为农牧民增收的支柱产业。四是对到期长势衰退的林带间牧草进行全面更新,重新种植,把退耕林带建设成为退耕户的饲草生产基地,不断扩大退耕户舍饲养殖规模,增加退耕户收入。 
  第五,要进一步建立健全项目区灌木抚育责任制,持续加大禁牧休牧力度,严格旗区年度自查验收,全面提高工程造林成林合格面积率。一是要严格贯彻国务院关于完善退耕还林政策的通知精神,建立健全旗、乡(镇)、村和农牧民管护抚育责任制,切实加强各旗区森林管护大队和禁牧大队队伍建设和执法力度,坚决禁止在工程项目区放牧偷牧。二是要把每亩20元生活补助和管护挂起钩来,不履行管护责任的要坚决扣除,并不再补发。三是要把禁牧管护和幼林抚育列为旗区年度自查验收的重要指标,凡在项目区放牧偷牧或未按设计开展抚育的,不论其株数成活率和保存率有多高,均视为验收不合格面积,扣发当年粮食补助,直到管护抚育验收合格后补发。 
  第六,要集中利用三年时间,完成项目区补植任务,实现整体达标,顺利通过国家验收。退耕还林成果的核心是林地,林地没有了,巩固成果无从谈起。2008年至2010年,要根据退耕农户普查和工程造林自查验收情况,以户为单位,对退耕地还林和荒山荒地造林进行一次全面补植。其中,2008年完成2000年和2001年工程项目区补植任务,2009年完成2002年和2003年工程项目区补植任务,2010年完成2004年后各年度工程项目区补植任务。